Ustavni sud je doneo odluku kojom se odbacuje inicijativa za pokretanje postupka ocene ustavnosti i saglasnosti člana 25 Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom (dalje: ZFPPD, Zakon) sa opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima.
Naime, u oktobru 2018. godine, Inicijativa A 11 je Ustavnom sudu podnela inicijativu za ocenu ustavnosti čl. 25 Zakona kojima se predviđa ukidanje prava na roditeljski dodatak ukoliko makar jedno od dece u porodici nije primilo sve obavezne vakcine ili ne pohađa redovno osnovnu školu, odnosno pripremni predškolski program. Polazeći od brojih istraživanja i statističkih podataka koji ukazuju na drastične nejednakosti u obuhvatu imunizacijom između romske i neromske dece, iz kojih proizlazi da pomenute odredbe imaju nesrazmerno negativne efekte na decu iz najugroženijih romskih porodica, Inicijativa A 11 je ukazala na to ova ograničenja predstavljaju posrednu diskriminaciju romske dece. Zatraženo je da se utvrdi da osporene odredbe nisu u skladu sa Ustavom Republike Srbije, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima. Međutim, Ustavni sud je ocenio da nema osnova za pokretanje postupka i odbacio je inicijativu. Dvoje sudija nije se složilo sa takvom odlukom i priložili su svoja izdvojena mišljenja. U jednom od izdvojenih mišljenja, fokusiranom u celosti na posrednu diskriminaciju – navodi se da suštinski razlog neslaganja sa navedenim rešenjem Ustavnog suda „počiva na odsustvu razmatranja posredne diskriminacije, odnosno na nedavanju odgovora na tvrdnje da će romska deca biti nesrazmerno pogođena uslovima za ostvarivanje prava na roditeljski dodatak u odnosu na decu iz većinske populacije.“[1] Inicijativa za ocenu ustavnosti koju je podneo A 11 bila je fokusirana upravo na efekte osporenih odredaba na romsku decu i na ovo pitanje koje je ostalo neodgovoreno.
Pitanje srazmernosti
U inicijativi je ukazano i na praksu Evropskog suda za ljudska prava (dalje: ESLJP), iz koje jasno proizlazi da se opšta politika ili mera koja nesrazmerno šteti određenoj grupi može smatrati diskriminatornom čak i ako nije posebno usmerena prema toj grupi, osim ako su sredstva za postizanje tog cilja primerena, potrebna i srazmerna. Budući da sankcija koju uvodi ZFPPD – uskraćivanje roditeljskog dodatka – ne pogađa samo dete koje je napustilo školovanje ili nije vakcinisano, nego se proteže i na svu njegovu braću i sestre, naglašeno je da o srazmernosti takve sankcije ne može biti reči. Međutim, u rešenju Ustavnog suda nema odgovora na ove navode iz inicijative, na što se ukazuje i u jednom od izdvojenih mišljenja, uz zaključak da „Ustavni sud na sve ove navode odgovara formalno i lapidarno, navodeći da ograničenja iz člana 25. „važe za sve roditelje, bez obzira na bilo koje njihovo svojstvo (…).[2] Na ovaj način, Ustavni sud je ignorisao stav ESLJP da se opšta politika ili mera koja je naizgled neutralna, ali ima nerazmerno štetno dejstvo na osobe ili grupe osoba koje su prepoznatljive samo prema etničkom kriterijumu, može smatrati diskriminatornom čak i ako nije posebno usmerena prema toj grupi, osim ako je ta mera objektivno opravdana legitimnim ciljem i ako su sredstva za postizanje tog cilja primerena, potrebna i srazmerna.
U oba izdvojena mišljenja ističe se da ne postoji razuman odnos srazmernosti između postavljenih uslova i definisanih ciljeva, a u jednom od njih se precizira da se nesrazmernost ograničenja može prepoznati i u tome što će roditeljski dodatak biti uskraćen ne samo u situacijama kada je roditelj navedene obaveze prekršio u odnosu na dete za koje traži roditeljski dodatak, nego i za svu ranije rođenu decu. Drugim rečima, propusti roditelja u prošlosti dovode do uskraćivanja prava u sadašnjosti, čak i u slučaju da je roditelj ispunio svoje obaveze u odnosu na dete za koje traži roditeljski dodatak. Na ovaj način, ova mera je usmerena ne samo na promenu ponašanja roditelja u javnom interesu, nego i na prostu represiju zbog ranijih propusta, zbog čega se teško može smatrati srazmernom i neophodnom.[3] Da ne postoji razuman odnos srazmernosti između postavljenih uslova i definisanih ciljeva ukazuje se i u drugom izdvojenom mišljenju i dodaje da populacija za koju imamo nesumnjive statističke podatke da zaostaje sa vakcinisanjem i obrazovanjem dece u odnosu na većinsku populaciju, u velikom broju slučajeva neće moći da uradi ništa kako bi zadovoljila uslove postavljene u odnosu na prethodno rođenu decu.[4]
Međunarodno pravo i praksa međunarodnih tela za zaštitu ljudskih prava
Kao što se jednom od izdvojenih mišljenja uz žaljenje konstatuje, u ovom rešenju nije razmatran ne samo međunarodnopravni normativni okvir u pogledu diskriminacije, nego ni bogato znanje i iskustvo amalgamirano u radu međunarodnih tela koja se bave zaštitom ljudskih prava. Opravdano se u istom izdvojenom mišljenju ukazuje i na to je Ustavni sud ignorisao stavove UN Komiteta za ekonomska, socijalna i kulturna prava o osporenim odredbama Zakona. Tako se ističe da je u zaključnim zapažanjima Komiteta u onosu na treći periodični izveštaj Srbije Komitet izrazio zabrinutost zbog uslovljavanja roditeljskog dodatka određenim kriterijumima, kao što su pohađanje škole i vakcinacija dece, što ima značajan diskriminatorni efekat na romske porodice. Komitet je preporučio Srbiji da revidira uslove za roditeljski dodatak, sa ciljem da se uklone uslovi koji su diskriminatorni ili imaju diskriminatorni efekat i koji su u suprotnosti sa normama ljudskih prava.[5] S obzirom da je Srbija članica Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, zaključci i preporuke Komiteta nadležnog za praćenje primene ovog međunarodnog ugovora, morali su biti uzeti u obzir prilikom odlučivanja. U situaciji kada međunarodno telo za zaštitu ljudskih prava iznosi jasan i decidan stav o konkretnom normativnom rešenju, i to upravo onom rešenju koje je predmet postupka pred Ustavnim sudom, Ustavni sud se morao upustiti u punu analizu posredne diskriminacije. Na ovo podseća jedno od izdvojenih mišljenja, uz konstataciju da u rešenju Ustavnog suda nije posvećena pažnja preporukama koje su Srbiji ovim povodom upućene. Sudija Šurlan je ukazala i na ustavnu obavezu tumačenja odredaba o ljudskim pravima u skladu sa važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje,[6] što je očigledno zanemareno u ovom rešenju Ustavnog suda.
Jedinstvo pravnog poretka
Ustavni sud ovim rešenjem znatno ograničava domet i značaj jedinstva pravnog poretka, koje je izraženo u velikom broju ranijih odluka. Naime, u inicijativi je istaknuto i to da su sankcije za nevakcinisanje deteta, odnosno za neredovno pohađanje obaveznog predškolskog i osnovnog obrazovanja već propisane relevantnim propisima, te da se uvođenjem dodatnih sankcija narušava jedinstvo pravnog poretka. Kako se u jednom od izdvojenih mišljenja ističe, Ustavni sud u obrazloženju rešenja prelazi preko ovog spornog ustavno-pravnog problema sa površnim rezonom da uslovi za uživanje/ograničavanje prava odgovaraju obavezama roditelja koje su propisane zakonima iz oblasti zdravstvene zaštite. Ovako usko shvaćeno jedinstvo pravnog poretka omogućuje da se raznim zakonima propišu nove negativne posledice – uskraćivanje prava – za neizvršavanje obaveza koje su pripisane i već sankcionisane sistemskim zakonima. Na kraju se naglašava i da bismo sutra mogli da dođemo u situaciju da se novim zakonskim rešenjima pravo na roditeljski dodatak, ili drugo pravo, uskrati zbog neplaćene sudske takse, poreza na imovinu ili prekršajne kazne.[7]
Korisnik prava na roditeljski dodatak i princip najboljeg interesa deteta
Sud je odbio i da razmotri da li je uskraćivanje prava na roditeljski dodatak u skladu sa principom najboljeg interesa deteta, ističući da je „titular tog prava roditelj. S obzirom na to, pravo na roditeljski dodatak ne može se dovesti u neposrednu ustavnopravnu vezu sa odredbama Konvencije o pravima deteta.“[8] Naime, u inicijativi je naglašeno da, uprkos tome što se kao titular prava na roditeljski dodatak formalno navodi majka, odnosno izuzetno otac, krajnji korisnici ove podrške su deca i o njihovom interesu je potrebno voditi računa prilikom analize osporenih odredaba Zakona. Isticano je i da sanckionisanje dece koja nisu obuhvaćena imunizacijom i obrazovanjem suprotno principu najboljeg interesa deteta iz Konvencije o pravima deteta.
Negiranje Ustavnog suda da se uslovi za ostvarivanje roditeljskog dodatka mogu smatrati aktivnostima koje se tiču deteta, osim što predstavlja formalizam kome je očigledno svrha da se izbegne ocena usklađenosti osporenih odredaba sa principom najboljeg interesa deteta iz Konvencije o pravima deteta, u suprotnosti je i sa prethodnom praksom samog Ustavnog suda i odlukama koje su se odnosile na ZFPPD i u kojima je jasno istaknuto da je krajnji korisnik prava na roditeljski dodatak dete.
Na ovo se ukazuje i u jednom od izdvojenih mišljenja: „Naravno da je titular prava na roditeljski dodatak roditelj. Kako bi drugačije i moglo da bude u situaciji kada su deca maloletna! Ali glavni beneficijar ovog prava je dete čije rođenje je conditio sine qua non prava na roditeljski dodatak. U prilog deteta kao glavnog beneficijara govori i odredba člana 24. stav 2. Zakona kojom je propisano da ukoliko u toku isplate prava na roditeljski dodatak koji se vrši u mesečnim ratama dete umre, prekida se dalja isplata prava. Upravo ovakvo razlikovanje titulara i beneficijara prava na roditeljski dodatak Ustavni sud je već konstatovao u odluci IUz-40/2012 od 11. jula 2014. godine korišćenjem izraza „krajnji beneficijar” za dete. S obzirom na to, kažnjavanjem roditelja koji ne ispunjava određene dužnosti u odnosu na prethodno rođenu decu, time što se uskraćuje pravo na roditeljski dodatak, suštinski se kažnjava dete čijim rođenjem i življenjem roditelj ostvaruje pravo na roditeljski dodatak.
Poražavajući ishod
Odluka Ustavnog suda mogla bi se sumirati na sledeći način. Ustavni sud smatra da je roditeljski dodatak podrška koja nema nikakve veze sa decom. Da postojanje važnog društvenog interesa opravdava upotrebu bilo kakve sankcije, bez ispitivanja proporcionalnosti takve sankcije. Da diskriminacija ne može postojati ako isti uslovi i obaveze važe za sve, bez obzira na to što posledice tih, naizgled jednakih, uslova nisu iste za sve i nesrazmerno štete jednoj grupi. Ovakvi stavovi nemaju utemeljenje ni u praksi međunarodnih tela koja se bave zaštitom ljudskih prava, uključujući ESLJP, a Ustavni sud je ovim rešenjem odstupio i od svoje ranije prakse, posebno u pogledu načela jedinstva pravnog poretka i razlikovanja korisnika i titulara podrške koju ZFPPD uvodi.
Važna pitanja poput pitanja proporcionalnosti sankcije i postavljenog cilja, efekata uslova za roditeljski dodatak na romsku decu, načina utvrđivanja posredne diskriminacije, korisnika roditeljskog dodatka, kao i jedinstva pravnog poretka, razmotrena su jedino u izdvojenim mišljenjima pojedinih sudija. Ostaje da se vidi da li će shvatanja izraženja u njima prevagnuti, makar dugoročno posmatrano, ili će sve institucije u Srbiji, poput Ustavnog suda, ignorisati ne samo navode iz odbačene inicijative, nego i preporuke Komiteta za ekonomska, socijalna i kulturna prava u kojima se jasno ističe da uslovi za roditeljski dodatak imaju diskriminatorne efekte na romsku decu i preporučuje Srbiji da revidira uslove za roditeljski dodatak sa ciljem da se uklone uslovi koji su diskriminatorni ili imaju diskriminatorni efekat i koji su u suprotnosti sa normama ljudskih prava.
—————–
[1] Izvdojeno mišljenje sudije dr Tijane Šurlan u odnosu na Rešenje Ustavnog suda u predmetu IUz-229/2018 od 21. aprila 2022. godine.
[2] Izvdojeno mišljenje sudije dr Tamaša Korheca u odnosu na Rešenje Ustavnog suda broj IUz.229/2018.
[3] Izvdojeno mišljenje sudije dr Tamaša Korheca.
[4] Izvdojeno mišljenje sudije dr Tijane Šurlan.
[5] Isto. Komitet za ekonomska, socijalna i kulturna prava, Zakljuna zapažanja o trećem periodičnom izveštaju Srbije, 4. mart 2022.
[6] Izvdojeno mišljenje sudije dr Tijane Šurlan.
[7] Izvdojeno mišljenje sudije dr Tamaša Korheca.
[8] Ustavni sud, Rešenje IUz-229/2018, objavljeno u „Službenom glasniku RS“, br. 66/2022 od 10.6.2022.
Autorka teksta: Milijana Trifković